Pobreza Rural, Distribuição da Riqueza e Crescimento:

a experiência brasileira

in: Distribuição de Riqueza e Crescimento Econômico, Ministério do Desenvolvimento Agrário, Edson Teófilo (org.) et alii.; NEAD - Núcleo de Estudos Agrários e Desenvolvimento Rural, Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável, Brasília: 2000, pp. 173-200.

José Eli da Veiga[1]

Universidade de São Paulo

Professor Titular do Dep.Economia

zeeli@usp.br

Introdução

Este texto propõe que o foco de uma nova estratégia de desenvolvimento rural para o Brasil seja a expansão e o fortalecimento da agricultura familiar. Para tanto, procura cotejar as desvantagens do atual padrão de crescimento agrícola, cujo principal subproduto é a expulsão prematura de trabalho, com as vantagens do padrão oposto, redutor de pobreza, adotado pelas nações semi-periféricas bem sucedidas, além de todas as nações que hoje fazem parte do primeiro mundo.

A exposição dos argumentos está organizada em três partes. A primeira procura mostrar a forte ligação que existe entre pobreza rural e padrão de crescimento agrícola, chamando a atenção para o excessivo acanhamento dos programas governamentais dirigidos à questão. A segunda procura mostrar que o maior obstáculo para um efetivo combate à pobreza rural está na forte crença da elite intelectual brasileira em uma idéia negada pela pesquisa econômica internacional: de que o crescimento nada tem a ver com a desigualdade; o que leva a pensar que a redistribuição de ativos fundiários não teria sentido econômico, sendo aceitável apenas como política de cunho social. A terceira parte procura comparar alguns fatos do processo de desenvolvimento dos países do primeiro mundo com outros equívocos muito comuns no debate brasileiro a respeito do setor agropecuário e do destino do espaço rural, para realçar o impacto do padrão de crescimento agrícola sobre o desemprego urbano.

1. Pobreza Rural

A pobreza é proporcionalmente maior no meio rural de todas as regiões brasileiras. Mas é na proa que essa distorção está mais acentuada. Enquanto na porção mais miserável do país - o Nordeste - as diferenças espaciais são tênues, na sua ponta mais exuberante - o Sudeste/Sul - a proporção de pobres no meio rural chega a ser quase duas vezes superior à proporção de pobres no meio urbano (tabela 1).

Esta singela constatação impõe pelo menos duas observações sobre os rumos de desenvolvimento até aqui seguidos pela sociedade brasileira. Por um lado, parece intrigante o fato da pobreza ser proporcionalmente mais alta no meio rural, justamente no país que teve uma das mais drásticas experiências históricas de êxodo em direção às cidades[2]. Por outro, isso indica que a manutenção do mesmo padrão de crescimento econômico, mesmo que venha a reduzir bastante a pobreza urbana do Nordeste, poderá não ter efeito equivalente sobre sua pobreza rural, a qual representa, sozinha, dois terços da pobreza rural brasileira e um quinto de sua pobreza total (tabela 2).

Quando se examina as características da pobreza rural da parte mais desenvolvida do país, o que mais chama a atenção é sua fortíssima ligação com a agropecuária. Os segmentos rurais ocupados em outras atividades sempre têm uma renda média maior que a dos trabalhadores agrícolas. Como demonstra o economista José Graziano da Silva (1997:85) às vezes ela chega a ser 4 a 5 vezes maior, como no caso dos ocupados em serviços auxiliares da produção e na administração pública da região Sul.

Não pode haver dúvida, portanto, de que qualquer discussão sobre o teimoso fenômeno da pobreza rural brasileira passa necessariamente pela consideração das próprias características do setor agropecuário. E uma das mais marcantes é seu contraste com a estrutura ocupacional desse setor em todos os países que atingiram altos índices de desenvolvimento humano. Em todos esses países a agropecuária é uma atividade de caráter principalmente familiar, enquanto no Brasil ela é predominantemente de caráter patronal.[3] Três quartos da área utilizada pelo setor agropecuário brasileiro pertencem a meio milhão de fazendeiros que empregam quase cinco milhões de peões, cabendo apenas um quarto dessa área a outros treze milhões de ocupados no setor, entre os quais pelo menos um quarto estão em situação de auto-consumo.[4]

É muito heterogêneo o conjunto dos estabelecimentos sem pessoal contratado, nos quais estão ocupados (e/ou subocupados) esses treze milhões de pessoas (nos quais também moram muitos dos quase cinco milhões de empregados agrícolas). Apenas um quarto desses estabelecimentos são tocados por agricultores familiares que conseguem uma razoável renda monetária bruta anual, que varia de uma média de 25 salários mínimos no Nordeste a uma média de 120 no Sudeste. Essa renda média é irrisória em três quartos dos estabelecimentos não-patronais nordestinos, e em mais da metade desses estabelecimentos nas outras quatro regiões. (tabela 4).

Tamanha distorção resulta evidentemente de uma herança histórica cuja marca essencial foi o desprezo e a intolerância das elites pelas formas familiares de propriedade e uso da terra. Com a exceção do fluxo colonizador que, partindo do extremo sul, permitiu uma certa afirmação da agricultura familiar até o sudoeste do Paraná, o padrão agrário das demais regiões foi semelhante ao que predominou no Leste europeu, onde as elites preferiram impedir que suas populações rurais tivessem acesso à propriedade da terra.

A maneira como as oligarquias brasileiras aboliram a escravidão e importaram colonos para as lavouras de café teve o mesmo sentido histórico da “segunda servidão” do Leste europeu. Houve um sombrio pacto para impedir que os negros e os imigrantes europeus e japoneses tivessem acesso à terra. Foi preciso esperar o crash de 1929, e a longa depressão subseqüente, para que uma parte do colonato pudesse comprar os lotes postos à venda por fazendeiros arruinados. Paralelamente, formara-se um imenso excedente populacional que logo passou a exercer forte pressão para ter acesso à propriedade da terra. E, no início da década de 1960, as ligas camponesas nordestinas, junto com os movimentos de sem-terra sulistas, quase levaram o governo João Goulart a optar pela democratização do acesso à terra, isto é, pelo padrão que predominou no Oeste europeu e na América do Norte.

Durante os 20 anos de ditadura militar, a saída encontrada pelos excedentes da população agrícola foi o movimento migratório, principalmente para as regiões de fronteira, onde procuravam se fixar como posseiros. Mas a política de ocupação do oeste, por meio de incentivos fiscais, reduziu o alcance dessa válvula de escape.[5] E a escolha da cana-de-açúcar como única cultura do Proálcool ainda ajudou os grandes fazendeiros a avançarem cada vez mais sobre as terras da jovem agricultura familiar do Sudeste. Foi por isso que, em meados dos anos 1980, quando se encerrava a longa noite ditatorial, o sistema agropecuário brasileiro tinha um perfil essencialmente patronal, em flagrante contraste com o de todos os países que conseguiram se desenvolver durante o século 20 (Veiga,1990,1991; Abramovay,1992)

Com a redemocratização, aumentou bastante a possibilidade de um trabalhador rural ter acesso a um lote de terra que lhe garanta a subsistência básica (casa e comida), e bem mais que isso se também tiver acesso a bens públicos essenciais (como educação e assistência técnica) e a linhas adequadas de crédito. Entre 1985 e 1994, quadruplicou a possibilidade de uma família sem-terra ser assentada, desempenho que deu um grande salto no atual governo (tabela 5). A combatividade do Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra (MST) e sobretudo a simpatia que chegou a conquistar nas camadas médias urbanas fizeram com que o assentamento de famílias rurais sem-terra fosse fortemente acelerado em meados dos anos 1990. Mas o verdadeiro impacto dessa aceleração só pode ser estimado pela comparação dos dados de assentamento com os dados disponíveis sobre a estrutura agrária. E, antes de tudo, pela comparação do número de famílias que têm conseguido terra com o número das que têm se retirado da atividade agrícola.

Entre 1992 e 1995, ficaram sem ocupações agrícolas assalariadas ou por conta própria cerca de 120 a 150 mil famílias (tabela 6). Nesse período, as estatísticas indicam que deixaram essas atividades 280 mil empregados, 12 mil agricultores por conta própria e 24 mil não-remunerados, totalizando 316 mil ocupados -- ou seja, entre 126 mil e 158 mil famílias, supondo, em estimativa otimista, 2 a 2,5 ocupados em cada família. Esse número indica que estariam saindo da agricultura 40 a 50 mil famílias por ano.

Ao assentar 70 mil famílias por ano, o atual governo está mais que compensando a desocupação estimada. Mas cabe perguntar o que significa esse saldo positivo de 20 ou 30 mil famílias por ano em um universo da ordem de 5 ou 6 milhões. O que significa esse saldo positivo de 20 ou 30 mil lotes familiares de alguns poucos hectares em uma estrutura agrária na qual os 500 mil empregadores concentram mais de 75% das terras agrícolas? O saldo positivo de 20 a 30 mil lotes, com área média em torno de 7 ha, retiraria de 150 mil a 200 mil ha por ano dos quase 300 milhões de ha detidos por 500 mil fazendeiros e os acrescentaria aos 90 milhões de ha em posse das 3,5 milhões de famílias que trabalham por conta própria. Ainda é uma gota no oceano.

Ao mesmo tempo, é muito importante ter presente que, pela primeira vez na história do Brasil, uma política governamental inteiramente voltada à agricultura familiar começou a emergir com o decreto 1.946, de 28 de junho de 1996, que criou o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Não é mais uma simples diferenciação do crédito para 'pequenos agricultores'. Além de nova concepção para o financiamento da produção de agricultores familiares e suas organizações, trata-se de uma estratégia de parceria entre eles, governos (municipais, estaduais e federal) e iniciativa privada na aplicação dos recursos, destinados também à melhoria da qualidade de vida, ao aprimoramento profissional, à adoção de tecnologia, à adequação e implantação de infra-estrutura e outros objetivos.

O Pronaf está conseguindo produzir o novo ambiente institucional necessário à ampliação da base social da política nacional de crédito e de desenvolvimento rurais. É verdade que as conseqüências práticas deste novo ambiente são ainda tímidas e parciais: o crédito de investimento atinge parcela reduzida de agricultores (102 mil) e boa parte dos que tomaram crédito de custeio (388 mil) já estavam incluídos no sistema (sobretudo mediante integração agroindustrial). O mais importante, entretanto, é que a relação entre o sistema bancário e a agricultura familiar ganhou uma dimensão pública inteiramente inédita na história do País. Começam a aparecer experiências em que a sociedade civil cria as condições necessárias a que o sistema bancário possa realizar suas funções de intermediação financeira de maneira segura e onde a organização coletiva substitui parcialmente os parâmetros individuais no estabelecimento dos custos das operações. A intermediação bancária entre as verbas públicas e os agricultores familiares sofre influência de um conjunto variado de organizações sociais cuja conseqüência, em alguns casos, é o alargamento da quantidade de agricultores com acesso ao crédito, sem que isso signifique prejuízo para os bancos. Simultaneamente, a segunda grande linha de ação do Pronaf, que financia infraestrutura municipal, já desencadeou um inédito e frutífero processo de discussão coletiva local sobre os rumos do desenvolvimento rural, apesar dos critérios de seleção dos primeiros mil municípios não terem sido os melhores. (Abramovay & Veiga,1998)

São, portanto, ainda acanhados os programas voltados à distribuição de terra que podem expandir a agricultura familiar (como os assentamentos), e à distribuição de renda via crédito barato para agricultores e investimentos em municípios selecionados (como o Pronaf). Na verdade, esses programas só avançaram porque o processo democrático tem engendrado um gradual, mas vagaroso, aumento da pressão social exercida pelos trabalhadores agrícolas. Principalmente a do MST por mais assentamentos e do movimento sindical, liderado pela Confederação dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), pela ampliação do Pronaf. Todavia, percebe-se que no âmbito governamental esses dois programas têm sido apenas tolerados como necessárias ações de resgate da chamada “dívida social”. Na visão dominante, eles não teriam qualquer importância estratégica em termos de crescimento econômico e desenvolvimento. Ou seja, são programas mais legitimados por compromissos assumidos durante o período eleitoral do que pelas convicções de seus intelectuais orgânicos.

2. Distribuição de terra e crescimento econômico

Trata-se, então, de um segundo contraste: desta vez entre as convicções dos intelectuais brasileiros (preponderantes entre os que estão no governo) e as conclusões de sistemáticas comparações internacionais, como, por exemplo, as reunidas por Binswanger & Deininger (1997).[6] A idéia de que a desigualdade não dificulta o crescimento econômico, podendo às vezes até ajudá-lo é uma crença que permanece dominante entre os economistas brasileiros, mas que só pode ser considerada anômala, e até extravagante, no debate internacional. Há quase dez anos, o modelo proposto Murphy, Shleifer & Vishny (1989) mostrou que o crescimento alavancado por um determinado setor da economia só pode ser durável se os benefícios do surto inicial forem distribuídos de maneira suficientemente igualitária que permitam a expansão e o aprofundamento dos mercados. Ou seja, numa rejeição indireta da hipótese de Kuznets (1955), esses autores concluíram que tanto mais favorável ao crescimento será o perfil da demanda quanto menos desigual for a distribuição de renda. E a conclusão desse modelo foi amplamente confirmada pelo sofisticado teste empírico de Anand & Kanbur (1993).

Nos anos 1990, estudos sobre o impacto da distribuição da riqueza e da renda no crescimento econômico passaram a considerar também a influência exercida nessa relação pela variável política, particularmente pelos processos eleitorais. Foi assim que, tanto Persson & Tambellini (1992,1994), quanto Alesina & Rodrick (1994), chegaram a duas conclusões essenciais: i) a desigualdade na distribuição da propriedade da terra sempre apresenta correlação negativa com o crescimento subseqüente; ii) quanto maior a desigualdade de riqueza e de renda, menor o crescimento, principalmente nas democracias. Conclusões recentemente confirmadas e ampliadas tanto por Deininger & Squire (1996), quanto por Li, Squire & Zou (1998).

Essas contribuições são certamente desconhecidas pelos quadros intelectuais cuja influência poderia alterar o pensamento governamental sobre o assunto. Provavelmente porque durante o processo de redemocratização o debate brasileiro sobre o problema agrário tenha se concentrado em outros aspectos, como se verá a seguir.

Uma das teses mais aceitas pelos intelectuais brasileiros é de que existe um profundo dilema entre as dimensões econômica e social da estrutura fundiária; ou seja, de que um mesmo padrão de distribuição da terra não pode atender simultaneamente aos objetivos de eficiência e eqüidade. Por isso, tendem a aconselhar a

“necessidade de uma estratégia seqüencial que, em primeiro lugar, maximize o produto da terra e que, em segundo lugar, distribua, como desejado, o seu produto. Isto ocorreria ou pela via de preços mais baixos que a maior eficiência possibilitaria, ou então por mecanismos de redistribuição de renda por vias fiscais.” (Albuquerque,1987:101)

Seguindo essa linha de raciocínio, os intelectuais brasileiros com posições políticas mais à direita alegam que dois dos principais argumentos a favor da visão distributivista da reforma agrária não teriam sido confirmados pela pesquisa econômica. Esses dois argumentos seriam, segundo eles, o da existência de deseconomias de escala na produção agropecuária e o da maior eficiência de estabelecimentos de pequeno e médio porte. Ou seja, ao afirmarem que tais argumentos não teriam sido confirmados pela pesquisa econômica, só revelam ignorar os resultados das mais relevantes pesquisas sobre esses assuntos, entre as quais devem ser destacadas pelo menos as de Binswanger et al. (1974,1986,1987,1988,1994,1995,1997), Britton & Hill (1975) e Boussard (1987).

Ao mesmo tempo, seria um ledo engano achar que a visão de dilema entre as dimensões econômica e social da redistribuição fundiária seja um monopólio de intelectuais de direita. Ela é compartilhada por muitos dos que têm posições políticas até antagônicas. Estes dizem que a reforma agrária não é mais necessária, do ponto de vista econômico, permanecendo, todavia, como uma possibilidade para um desenvolvimento que incorpore a dimensão social como um parâmetro importante das políticas públicas. A diferença, segundo esses intelectuais de esquerda, é que, ao enfatizarem apenas a dimensão social, não estão querendo diminuir o papel que os trabalhadores agrícolas podem vir a ter no futuro.

“Numa outra correlação - pelo menos mais democrática - de forças da sociedade brasileira, acreditamos que será possível aos grupos sociais hoje menos favorecidos, embora majoritários (como, por exemplo, os camponeses pobres e os bóias-frias), se fazerem ouvir na formulação das políticas agrícola e agrária do País. Mas, por ora e já, é fundamental que se evite a ‘lumpenização’ desses grupos menos favorecidos,...” (Graziano da Silva, 1987:56)

Se essa radical separação entre as dimensões econômica e social, na forma de um grande dilema, é um denominador comum de pensadores de direita e de esquerda, não se poderia esperar que fosse diferente entre os que procuram se equilibrar no centro ideológico da dinâmica política. De fato, são eles os que melhor exprimem a visão dominante no atual governo, quando dizem que a bandeira da reforma agrária não desapareceu, mas mudou de ênfase, pois já não combina objetivos econômicos e sociais, como ocorreu até meados dos anos 1960.

“Após a implantação do regime militar, a industrialização cresceu consideravelmente, prescindindo da reforma agrária. (...) Essa opção e as transformações ocorridas no campo tornaram o aspecto econômico da reforma agrária relativamente secundário nos dias de hoje. Tem-se insistido também no fato de que a produtividade de novos assentamentos rurais depende de investimentos e da assistência de um Estado em crise. Desse modo, a reforma agrária se converteu, sobretudo, em uma questão de justiça social para com a massa dos chamados ‘sem-terra’.” (Fausto,1994:538-9)

Esse vasto consenso sobre o caráter apenas social, mas não econômico, da promoção da agricultura familiar faz que as raras vozes que remam contra a maré sejam vistas como excêntricas aberrações. O pior, contudo, é que a negação da natureza econômica dos programas de expansão e fortalecimento da agricultura familiar retira-lhes qualquer caráter estratégico, condenando-os a uma duvidosa comparação entre custos e benefícios. Despida de qualquer sentido econômico de longo prazo, a promoção da agricultura familiar tende a parecer menos eficaz do que muitas outras formas de combate à pobreza. Nessa perspectiva, acanhadas políticas voltadas à promoção da agricultura familiar podem até ser bem acolhidas no âmbito do Comunidade Solidária. Mas a ampliação e o aprofundamento desses programas são rejeitados como políticas cruciais de uma agenda de desenvolvimento rural que exija a articulação das diversas agências governamentais implicadas.

O mais irônico é que ao empurrar o fomento da agricultura familiar para o âmbito dos programas de assistência social, principalmente por não se dar conta de sua importância econômica, o governo acaba sendo acusado pelos representantes do patronato agrícola de estar incentivando uma anti-histórica retenção de população no meio rural. Dizem que o governo está indo contra a realidade do primeiro mundo.

Os porta-vozes dos grandes fazendeiros adoram repetir uma ladainha que começa com duas idéias sobre os países desenvolvidos. Primeiro dizem que por lá dois terços dos agricultores abandonaram definitivamente a atividade rural nos últimos trinta anos. Em seguida afirmam que essas sociedades não conseguiram manter mais do que 5% da população em condições civilizadas de existência no campo. Daí concluem que fatalmente 15% da população brasileira deverá sair do campo nas próximas décadas para, de alguma forma, ser “incluída” no meio urbano. (Jank,1997)

Apesar de conter grotescas confusões sobre o que é população rural, população agrícola, população ocupada no espaço rural e população ocupada na agropecuária, há uma verdade atrás nesse discurso: o crescimento econômico sempre tenderá a reduzir o número de ocupados no setor agropecuário. É por isso que os intelectuais orgânicos do patronato agropecuário consideram errado combater a pobreza com ações de assentamento e de apoio aos agricultores familiares com terra. E também é por isso que parte significativa da intelectualidade dá um respaldo vacilante e sem convicção aos programas de expansão e fortalecimento da agricultura familiar.

Não há como mudar a atitude dos que têm uma preferência ideológica por grandes fazendas cercadas de favelas cheias de peões. Mas os que não têm preconceitos ou discriminações contra os agricultores familiares certamente evitarão brigar com os fatos do processo de desenvolvimento rural dos países do primeiro mundo que serão expostos a seguir.

3. Desenvolvimento rural

Em primeiro lugar é fundamental saber que em países bem desenvolvidos a importância relativa população rural é muito maior do que se imagina. Basta dizer que tanto nos Estados Unidos, como no Canadá, mais de 23% dos habitantes residem no meio rural, enquanto no Brasil essa taxa está em torno de 21%. Nos países desenvolvidos há inclusive tendência à estabilização, ou até ao aumento do peso relativo da população rural. Para a surpresa de muitos analistas, no núcleo orgânico da economia mundial desapareceu o principal gatilho da longa história de êxodo rural. Há um alto nível de satisfação entre os que vivem no campo.

Cerca de 70% dos que residem em vilarejos franceses declaram não querer mudar de domicílio, por apreciarem muito o seu modo de vida e os serviços à sua disposição. Os mais contentes são os aposentados e os idosos em geral, pois sua presença nesses vilarejos resulta de opção. Os mais descontentes são os que não tiveram escolha, como os jovens de 15 a 24 anos e as mulheres de 25 a 40 anos. Prefeririam o anonimato e a agitação cultural da vida urbana. Mas, em geral, os rurais gostam de viver onde estão.

Paralelamente, um quinto dos urbanos declaram que gostariam de viver no campo. Só que as estratégias residenciais continuam fortemente ligadas à localização dos empregos, por mais que as facilidades de deslocamento tenham reduzido restrições à moradia rural. Ainda no caso francês, entre 1982 e 1990, passaram de 47% para 56% os empregados que deixam seus municípios para ir ao trabalho. Essa proporção é ainda maior nas zonas rurais ‘periurbanas’, mas menor nas ‘profundas’, onde o agribusiness dá um terço dos empregos rurais.

Ao lado dos idosos, também desempenha um papel de fundamental importância no ambiente rural a estadia temporária em residências secundárias, como as chácaras de recreio. É algo que aumenta com a redução da jornada semanal de trabalho, favorecendo o comércio, o artesanato e principalmente o mercado de produtos agropecuários diferenciados (ou de qualidade), que envolve um grande número de agricultores que não querem, ou não podem, inserir-se nas cadeias dos grandes complexos agroindustriais.

Esse peso crescente dos aposentados, habitantes temporários e turistas faz com que dinâmica da economia rural já não seja mais determinada por veneradas “riquezas naturais,” como solo fértil, madeira ou minérios. Essas vantagens comparativas não desapareceram, mas já haviam sido superadas por outros fatores de produção, como mão-de-obra barata, frouxa regulamentação, e debilidade sindical. Combinadas aos fortes investimentos públicos em transportes, chegaram até a incentivar uma certa interiorização industrial. Nos Estados Unidos, por exemplo, a fatia rural do emprego fabril passou de um quinto para mais de um quarto entre 1960 e 1980.

Mas a principal novidade é que o primeiro mundo já entrou numa terceira onda desse processo, com uma volta às “riquezas naturais,” mas de outro tipo. São os encantos da vida rural – beleza, tranqüilidade e segurança - muito valorizados principalmente por aposentados, turistas e alguns tipos de empresários, que se tornaram a principal fonte de vantagens comparativas. E apesar dos agricultores já serem uma pequena minoria da população rural dos países mais desenvolvidos – um décimo no caso dos EUA – é principalmente deles que depende o maior trunfo de seu meio: a qualidade do ambiente natural.

Isso tudo mostra que o processo de desenvolvimento acaba por deslocar a base da economia rural da exportação de produtos primários e manufaturados para a importação de pessoas e de dinheiro público. Nos EUA, são as microrregiões rurais que mais atraem turistas, aposentados e serviços governamentais as que têm obtido maior sucesso socioeconômico. Não as que apostaram apenas no agribusiness e nas empresas industriais ou comerciais.

Explicações detalhadas sobre essas tendências podem ser encontradas tanto no livro Rural Development in the United States, cujo principal autor é o assessor de política doméstica do presidente Clinton, o economista William Galston (1995), quanto no relatório Pour une Ruralité Choisie, que resultou de um trabalho de quatro anos realizado por uma equipe prospectiva sobre o futuro dos espaços rurais, composta por dezessete pesquisadores franceses de primeira linha, e coordenada pelo geógrafo Bernard Kayser (1994). São dois estudos que contrariam uma idéia muito repetida no Brasil, inclusive por responsáveis pela política de desenvolvimento rural do governo federal: que as atividades não-agrícolas no campo estariam induzindo uma “desterritorialização do espaço urbano-rural”.

É verdade que mudaram radicalmente as relações cidade-campo. Mas não foram mudanças que reduziram o contraste entre ambas, por mais que a estrutura ocupacional da economia rural tenha se tornado semelhante à da economia urbana. Nos EUA, os serviços garantem mais da metade dos empregos rurais e a indústria quase um quinto. Mas o valor do espaço rural está cada vez mais ligado a tudo o que se opõe à cidade: paisagens silvestres ou cultivadas, água limpa e ar puro. Tudo o que os americanos chamam com muita razão de “amenity values”. [7]

Fica claro, então, que a grande diferença entre os espaços rurais de países desenvolvidos e de países subdesenvolvidos está na estrutura ocupacional, particularmente no peso relativo da ocupação agrícola. Enquanto os ocupados agrícolas são apenas um décimo dos ocupados no meio rural americano, eles continuam a ser cerca de quatro quintos no meio rural brasileiro. É preciso saber, entretanto, que o peso relativo da ocupação agrícola sobre a ocupação total - que no Brasil é de 22% - varia bastante nos países desenvolvidos. No Estados Unidos e o no Reino Unido ele é pouco superior a 2%, mas chega a 10% na Áustria, a 7,5% na Itália, e a de 6,4% no Japão.[8] (tabela 7)

Esses números indicam é que a atual superfície agrícola útil (SAU) do Brasil, que deve estar em torno de 350 milhões de ha, pode comportar um razoável aumento do número absoluto de ocupados em atividades agropecuárias. Tomando-se como parâmetro de referência o valor médio dos quinze países que formam a União Européia, a atual SAU brasileira poderia suportar hipoteticamente um número de ocupados na agropecuária 20% superior ao atual. Em outras palavras, quando o peso relativo da ocupação agrícola brasileira tiver despencado dos atuais 22% para apenas uns 5%, o número absoluto dos ocupados no setor agropecuário brasileiro poderá ter aumentado 20%, sem qualquer expansão da superfície agrícola útil.

A questão que se coloca, portanto, é a de saber qual será a opção estratégica da sociedade brasileira em relação a seu espaço rural. Se optar preferencialmente pelo modelo defendido pelo patronato agrícola, de grandes fazendas que há muito não ampliam a oferta de trabalho (nas quais a maior parte da área é consagrada à pecuária extensiva[9]), o número de ocupados por 100 ha de SAU certamente cairá dos atuais 5 para menos de 3. Se optar preferencialmente pela agricultura familiar, haverá margem para que essa relação se mantenha, ou até aumente. Em ambos os casos haverá queda proporcional da ocupação agricola, mas a pressão sobre o mercado de trabalho urbano será muito diferente conforme a opção.

Em resumo, se as perspectivas de geração de emprego urbano forem bem favoráveis, a preferência pela agricultura patronal continuará a ser perfeitamente viável, mesmo que desastrosa em termos de distribuição de riqueza e de renda (e de seus impactos sobre o crescimento). Mas se essas perspectivas não forem tão favoráveis, manter a preferência pela agricultura patronal será uma atitude não só desastrosa, como cada vez menos viável. Afinal, ninguém ignora que essas perspectivas não são nada favoráveis, justamente para o segmento dos trabalhadores não-qualificados. As projeções do IPEA indicam que a única maneira de evitar o aumento do desemprego urbano, mantendo o atual padrão agrícola, seria a escolha reacionária de pisar no freio do progresso tecnológico.

Duas variáveis devem ser consideradas em qualquer tentativa de previsão sobre emprego: as taxas de crescimento do PIB e a intensidade do progresso tecnológico. As estimativas do IPEA (1997), que estão no segundo volume de O Brasil na Virada do Milênio, revelam uma elevada sensibilidade do mercado de trabalho brasileiro a essas duas variáveis. Mostram sobretudo que a clivagem entre trabalhadores qualificados e não-qualificados não poderá ser evitada. As projeções para 2005 indicam que a taxa de desocupação dos qualificados não chegará a ser preocupante, podendo variar entre 2 e 5%. Todavia, no que se refere aos não-qualificados, a situação é bem diferente. Neste caso há um risco de desemprego próximo dos 10%. As projeções mostram que a taxa de desocupação dos não-qualificados só poderá ser baixa na hipótese de um lento processo de inovações. Se o progresso tecnológico for apenas médio, a taxa de desocupação dos não-qualificados já ultrapassará a barreira dos 5%.

Os países que hoje fazem parte do primeiro mundo optaram por não frear o progresso tecnológico e, por isso mesmo, adotaram no início deste século uma série de políticas que permitiram a regulação do êxodo rural e, sobretudo, um certo monitoramento do processo de transformação de atividades exclusivamente agrícolas na chamada “pluriatividade”, isto é, a simbiose familiar de ocupações agrícolas e não-agrícolas.[10] (Veiga,1990,1991,1994-a) Isto quer dizer que não é apenas a necessidade de combater a pobreza rural que legitima as ações que redistribuem riqueza e renda, como o programa de assentamentos e o Pronaf. O que é importante perceber é que a ampliação e o aprofundamento dessas políticas serão cruciais para que a economia brasileira possa ter rápida modernização sem que isso traga ainda mais desemprego urbano.

Trata-se, portanto, de saber se ainda pode ser uma alternativa viável e realista o abandono do padrão agrícola em vigor, de expulsão prematura de trabalho, em favor da expansão e fortalecimento da agricultura familiar. Os dados disponíveis sugerem que sim (Veiga,1997-b). Indicam que a base para um crescimento agrícola com redução da pobreza está presente em todas as regiões, mesmo que em situações muito diversas. Apesar de numerosos no noroeste riograndense, no oeste catarinense e nos sudoeste e oeste paranaenses, os agricultores familiares encontram nessas mesorregiões condições de progresso material menos favoráveis do que as existentes no nordeste riograndense e no Vale do Itajaí catarinense.

Apesar dos canaviais e laranjais do Sudeste terem asfixiado um grande número de agricultores familiares, eles ainda mostram sinais de vida em muitas microrregiões paulistas, inclusive no centro-norte formado pelas divisões de Campinas e Ribeirão Preto. Continuam com muito fôlego na mancha formada pelo sul e partes do centro e centro-oeste mineiros, o mesmo acontecendo no corredor produtivo capixaba denominado “cinturão verde/turismo” e nas regiões serrana e centro-sul fluminenses.

Malgrado as imensas dificuldades prevalecentes no Nordeste, os agricultores familiares continuam no páreo, principalmente nas regiões dos Agrestes, Serras do Ceará, Subcosteiras e Hortigranjeiras. E, dada a recente ocupação dos imensos espaços regionais do Centro-Oeste e do Norte, a precariedade de suas infra-estruturas e o marasmo de seus serviços, as possibilidades de afirmação e consolidação dos agricultores familiares parecem amplas, mas de avaliação e delimitação muito mais difíceis.

Ou seja, os 34 anos de preferência pelo padrão de expulsão prematura de trabalho não extinguiram a possibilidade de uma transição para o padrão redutor de pobreza, mesmo que os estragos tenham sido imensos. A maior incógnita passa a ser, então, como criar condições propícias para essa transição em um contexto desfavorável, dominado pela inércia do modelo patronal.

Conclusão

A principal conclusão deste trabalho refere-se à própria consistência de uma nova agenda de desenvolvimento para o Brasil. Para que não piorem as taxas de desemprego urbano, principalmente entre os trabalhadores não-qualificados, a manutenção do atual padrão de crescimento agrícola, apoiado na agricultura patronal, exigirá um lento progresso tecnológico nos outros setores. Ao contrário, a opção por um rápido processo de modernização na indústria e nos serviços, sem piora das taxas de desemprego urbano, exigirá a adoção de uma estratégia de desenvolvimento rural baseada na expansão e fortalecimento da agricultura familiar. Ou seja, não é apenas o combate à pobreza rural que legitima as ações que redistribuam riqueza e renda, como o programa de assentamentos e o Pronaf. A ampliação e o aprofundamento dessas políticas são cruciais para que a economia brasileira possa ter crescimento durável sem que isso traga ainda mais desemprego urbano.

Entretanto, para que uma nova agenda de desenvolvimento possa ser consistente no que se refere à relação cidade-campo, será necessário superar pelo menos três carências comuns entre os intelectuais brasileiros, a começar pelos economistas. A primeira é achar que o crescimento nada tem a ver com a desigualdade, e particularmente com a desigualdade na distribuição dos ativos fundiários. A segunda é enxergar na eficiência econômica apenas sua dimensão alocativa, como se a eficiência distributiva fosse extra-econômica, isto é, apenas social. E a terceira é ignorar o processo histórico de desenvolvimento rural das nações mais avançadas. Será necessário superar pelo menos essas três carências para que a importância estratégica dos programas de expansão e fortalecimento da agricultura familiar deixe de ser ofuscada.

Tabelas

Tabela 1 - Proporção de Pobres no Meio Rural, Brasil e Regiões, 1990

(Porcentagens)

Regiões	Metropolitano (%)	Urbano (%)	RURAL (%)
SUL	17,6	16,8	28,9
SUDESTE	26,9	17,7	27,1
NORDESTE	43,4	43,8	49,1
CENTRO-OESTE	22,4	23,2	31,8
NORTE	43,4	43,2	-
BRASIL	28,9	26,8	39,2

Fonte: Rocha (1995), a partir de dados do IBGE/PNAD 1990

Nota: Meio rural do Norte não investigado pela PNAD e estado de Tocantins incluído em Goiás.

Tabela 2 - Participação do Meio Rural na Pobreza Brasileira, 1990

(Porcentagens)

Regiões	Metropolitano (%)	Urbano (%)	RURAL (%)
SUL	2,0	4,5	3,9
SUDESTE	17,8	10,8	4,7
NORDESTE	7,6	18,5	19,0
CENTRO-OESTE	0,8	3,6	1,5
NORTE	0,9	4,4	-
BRASIL = 100,0	29,2	41,7	29,1

Fonte: Rocha (1995), a partir de dados do IBGE/PNAD 1990

Nota: Meio rural do Norte não investigado pela PNAD e estado de Tocantins incluído em Goiás.

Tabela 3 - Number of farms and total farm land, by form of management, Brazil and Italy, 1995 (%)

	Number (%)	Farm land (%)
BRAZIL n run with hired workers n family farms (only or mainly) n other Total	9 64 27 100	75 24 1 100
ITALY n run with hired workers n family farms (only or mainly) n other Total	7 93 - 100	31 69 - 100

Sources: MPA/INEA (1997) & Veiga (1998-a)

Tabela 4 - Renda Monetária Bruta Média (RMBm), em salários mínimos por ano (sm/a), dos estratos de Estabelecimentos Não-Patronais segundo as Grandes Regiões, Brasil, 1985

REGIÕES		RMBm
	A (acima da média)	B (entre a média e a mediana)	C (abaixo da mediana)	Todos
Norte	55	17	4	22
Nordeste	25	5	0	8
Sudeste	119	17	-3	30
Sul	91	22	2	31
Centro Oeste	68	13	-6	19

Fonte: Veiga (1995-a)

Tabela 5 - Agricultores sem-terra assentados pelo governo brasileiro

1964-1998

Período	No. de famílias	Média Anual
1964-1984 - Ditadura Militar	115.000	5.500
1985-1989 - Governo Sarney	90.000	18.000
1990-1992 - Governo Collor	-	-
1993-1994 - Governo Itamar	12.600	6.300
1995-1998 - Governo FHC	280.000	70.000

Fonte: MEPF/INCRA

Tabela 6 - Evolução da ocupação agrícola no Brasil, 1992-1995

(em milhares)

Tipo de Ocupação	1992	1995	Variação (%)
Empregadores	574	530	-7,7
Empregados	5.064	4.784	-5,5
Conta-própria	4.526	4.514	-0,3
Não-remunerados	5.122	5.098	-0,5
Autoconsumo	3.211	3.223	+0,4
OCUPADOS	18.497	18.149	-1,9

Fonte: Graziano da Silva (1997) com dados do IBGE/PNAD

Tabela 7 Peso relativo da Ocupação Agrícola e Densidade Populacional

Europa, EUA e Japão, 1995

Países	Ocupação Agrícola %	Número de ocupados por 100 ha de SAU	População Total por 100 ha de SAU
Grécia	20,4	16,1	215
Áustria	10,0	7,7	233
Espanha	9,3	4,4	156
Finlândia	7,7	6,0	-
Itália	7,5	9,0	346
Japão (1992)	6,4	-	-
Europa 15	5,3	5,9	278
França	4,9	3,6	192
Holanda	3,7	12,3	-
Alemanha	3,3	6,9	471
Suécia	3,0	3,6	-
EUA	2,3	-	-
Reino Unido	2,1	3,4	369
Bélgica	-	7,5	743
Dinamarca	-	4,2	192
Irlanda	-	3,3	-
Portugal	-	12,7	-
Luxemburgo	-	4,7	-

Nota: SAU = Superfície Agrícola Útil

Fonte: Ministero Per Le Politiche Agricole, Istituto Nazionale di Economia Agraria (1997) Italian Agriculture in Figures 1997 , 125 p.

APÊNDICE SOBRE OS DADOS ESTATÍSTICOS DO IBGE

Mudanças de conceituação e de datas de referência obrigam um uso muito cauteloso das mais recentes estatísticas do IBGE. No que se refere às PNADs, é fundamental ter em conta as ponderações que vêm sendo feitas pela equipe coordenada pelo economista José Graziano da Silva, da Unicamp. Quanto ao Censo Agropecuário de 1995-1996, ainda inconcluso, só se pode dizer que todo cuidado será pouco. O próprio IBGE reconhece que a mudança do período de referência para o ano-agrícola (antes era o ano civil) fez com que os resultados do Censo de 1995-1996 não sejam comparáveis aos dos censos agropecuários anteriores. Por isso, pode ser bem ilustrativa a comparação dos dados censitários sobre o Estado de São Paulo com os dados obtidos pelo Levantamento Censitário de Unidades de Produção Agrícola (LUPA), realizado pela Secretaria de Agricultura daquele estado também no período 1995/96.

São Paulo: Comparação dos Censos Agropecuários 1995/96

IBGE x LUPA

IBGE	LUPA	Diferença
a) No. Estabelecimentos: 218.016	a) No. de UPAs: 277.124	- 21% ou + 27%
b) Pessoal Ocupado: 914.954 Só Resp. e Fam. 301.890 Com P.Contratado 613.064	b) Pessoal Ocupado: 1.100.303 Fam.do Prop. Trab.na UPA: 394.410 Trabalhadores Permanentes: 425.893 Volantes: 280.000	- 17% ou + 20%
c) Áreas (em 1.000 ha) Dos estabelecimentos: 17.369	c) Áreas (em 1.000 ha) Das UPAs: 19.999	- 13% ou + 15%

População Residente e PEA Ocupada 15 horas e mais,

Brasil e São Paulo, 1995 (1000 pessoas)

População	BRASIL	SÃO PAULO
a) Residente Urbana Rural	152.375 120.351 32.024	33.820 31.450 2.370
b) PEA ocupada Não Agrícola (urbana) (rural) Agrícola (urbana) (rural) Urbana Rural	65.559 51.014 47.144 3.870 14.545 3.705 10.840 50.847 14.709	14.866 13.760 13.242 518 1.105 561 544 13.803 1.062

Fonte: IBGE/PNAD apud José Graziano da Silva (1996) “O Novo Rural Brasileiro”, mimeo, 28p.

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_________________ (1998-b) “Desenvolvimento Rural: O Brasil Precisa de um Projeto” texto para a reunião anual da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural, SOBER, Poços de Caldas, MG: 10-14 de agosto de 1998.

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[1] Com agradecimentos a todos os que participaram do projeto “Distribuição da riqueza, pobreza e crescimento econômico: teoria, evidências empíricas e implicações para as políticas públicas”, apoiado pelo NEAD (núcleo de estudos do Gabinete do Ministro Extraordinário da Política Fundiária), pelo Instituto de Desenvolvimento Econômico do Banco Mundial, e pelo Grupo de Pesquisa em Desenvolvimento do Banco Mundial.

[2] A estimativa do demógrafo George Martine (1995), de que cerca de 28,4 milhões de pessoas deixaram a área rural entre 1960 e 1980 sugere que o êxodo envolveu, nas três últimas décadas, algo próximo a 300 mil famílias por ano. Mas há fortes indicações de que o processo começa a se esgotar nos anos 90. Segundo o IPEA (1997), os 16 milhões que deixaram o meio rural na década de 60, correspondiam a 38% dos residentes. Na década de 80, os 12,4 milhões que saíram correspondiam a cerca de 32% da população rural de 1990. O economista José Francisco Graziano da Silva (1997) destacou que a redução da população rural, de -0,6% ao ano nos anos 80, caiu para apenas -0,1% ao ano entre 1992 e 1995. A população rural com 10 anos ou mais, que diminuía a uma taxa de -0,1% ao ano nos anos 80, aumentou 0,4% ao ano entre 1992 e 1995. Ao mesmo tempo, os ocupados em atividades agrícolas, que cresciam 1,1% ao ano nos anos 80, passaram a diminuir -0,9% ao ano entre 1992 e 1995. Em suas projeções, o IPEA (1997) assume uma diminuição da taxa de êxodo rural que indica que a população rural brasileira poderia ser de 20% no ano 2000, 18% em 2005, e em torno de 14% em 2020.

[3] Esse contraste está detalhadamente caracterizado em Veiga (1991) e Abramovay (1992). Apenas para ilustrá-lo foi incluída a tabela 3 que compara o Brasil à Itália.

[4] Esses números decorrem de estimativas feitas com base em dados do IBGE. Principalmente das PNAD, mas também do Censo Agropecuário de 1995/96 ainda inconcluso. Ver apêndice sobre as dificuldaes de utilização dessas estatísticas.

[5] Quantos conseguiram ninguém sabe. Só é possível dizer que os programas oficiais de 'colonização' atingiram, nos 20 anos de ditadura, apenas 115 mil famílias (média de 5,5 mil famílias por ano). Número equivalente de famílias foi assentado só por governos estaduais nos primeiros 10 anos de redemocratização, enquanto o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) atendeu pouco mais.

[6] Esses autores mostram, aliás, que o real impacto de uma eventual ampla redistribuição fundiária costuma não ser percebido por governos e até por beneficiários, devido às suas limitadas capacidades de análise. Além disso, é um impacto que também pode ser facilmente ofuscado. “...distortionary agricultural and agrarian policies are often fully consistent with underlying material conditions and the prevailing features of the political environment. (...) ... overall agrarian reform would benefit groups who have poor potential for collective action and who are hard to include in postreform coalitions, such as peasants, the landless, or dispersed consumers. Both governments and beneficiaries have limited analytical capacity to evaluate the economic impact of reform. And the real impact of policies is easy to obfuscate.” (Binswanger & Deininger,1997)

[7] Na verdade, o desenvolvimento leva à revalorização do ambiente natural, e não à “urbanização do campo” visualizada por Marx em rascunhos de 1857-8. Aliás, foi-se o tempo em que a virtude das enormes cidades era “arrancar grande parte da população do embrutecimento da vida do campo”, como ele também escreveu com Engels, há exatos 150 anos, no fascinante Manifesto Comunista.

[8] Também varia muito a relação entre o pessoal ocupado na agricultura e a superfície agrícola útil (SAU), que no Brasil está em torno de 5 ocupados por 100 ha de SAU. Essa relação situa-se entre 3 e 4 no Reino Unido, na França e na Suécia. Mas chega a 9 na Itália e a mais de 12 na Holanda. E o mesmo acontece com a relação entre a população total e a superfície agrícola útil, que no Brasil é de apenas 50 habitantes por 100 ha de SAU. Enquanto na França e na Dinamarca essa relação está próxima de 200, na Alemanha ela chega a 471 e na Bélgica a 743. (tabela 7)

[9] As pastagens ocupam 85% da área das grandes fazendas e 38% da área dos estabelecimentos de porte familiar (cf. Veiga,1994-b)

[10] Exatamente o que não ocorre onde predomina a agricultura patronal. Basta observar o que está acontecendo em qualquer região brasileira onde predomine a agricultura patronal para perceber as vantagens do processo de desenvolvimento rural baseado na agricultura familiar.